Propuesta De Normas Constitucionales Tributarias

Propuesta De Normas Constitucionales Tributarias

Capítulo […]. – Del sistema tributario y los tributos

Artículo 1.- Del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos Toda persona tiene el deber fundamental de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, mediante el pago de los impuestos, las tasas y las contribuciones que autorice la ley. Artículo 2.- Del sistema tributario  El sistema tributario se funda en los principios de generalidad, igualdad, capacidad económica, progresividad, no confiscatoriedad, seguridad jurídica, simplicidad, eficiencia, coherencia y suficiencia para solventar los gastos públicos.  Artículo 3.- De la potestad tributaria   Los tributos y los beneficios tributarios se crean, modifican o suprimen por ley, salvo aquellas tasas y contribuciones especiales que, conforme a esta Constitución y la ley correspondiente y dentro de su jurisdicción, puedan ser establecidas por las entidades territoriales. El Estado y las entidades territoriales, al ejercer sus potestades tributarias, deben respetar los principios de igualdad, capacidad económica, no confiscatoriedad, seguridad jurídica, simplicidad, eficiencia, coherencia y los derechos fundamentales de los contribuyentes.  Comentarios artículo 1

  1. La propuesta toma posición por explicitar en el texto constitucional el deber de contribuir.
  2. La propuesta parte de la premisa de que el deber de contribuir se manifiesta no solo en los impuestos, sino respecto de todos los tributos (noción amplia de tributos).

Comentarios artículo 2

  1. Es necesario incluir en el texto constitucional la referencia a un “sistema tributario” ya que ese concepto involucra la necesaria coordinación que debe existir entre los diversos tributos.
  2. El principio de no afectación de los tributos más que un principio del sistema tributario o un límite a la potestad tributaria lo concebimos como un principio presupuestario que debería ser consagrado expresamente en otro capítulo de la Constitución con la fórmula que se indica a continuación: “Los tributos nacionales que se recauden ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado, excepto aquellos que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local, los que podrán ser destinados al financiamiento del desarrollo local  o regional, de acuerdo a lo que establezca la ley”. Podrían existir otras excepciones a la prohibición de no afectación (ej., protección del medio ambiente).

Comentarios artículo 3:

  1. Hay diversas fórmulas para hacer referencia al principio de legalidad, entre ellas, que los tributos deban establecerse “de conformidad a la ley”, “en la forma que prescriba la ley”, “con arreglo a la ley” o “por ley”. Nuestra opinión es que la expresión “por ley” (inciso 1° del artículo 3) es preferible, ya que establece un estándar más alto. Ello protege mejor al contribuyente, en un contexto donde muy probablemente existirán potestades o poderes tributarios radicados en diversas entidades. Con esa fórmula, la dogmática y los intérpretes tendrán incentivos para darle contenido al principio, ya que será más relevante decidir qué elementos configuran el tributo (noción amplia o restringida de la reserva legal), ya que dichos elementos deberán estar precisamente establecido en la ley. Esta fórmula, además, disminuye el margen a la interpretación respeto de la delegación de facultades. Si dicha delegación se quiere establecer, deberá hacerse expresamente.
  2. El inciso 1° del artículo 3 que se propone usa la expresión “beneficios tributarios” en el entendido que ella es genérica y comprende un conjunto de mecanismos que por distintos fines aminoran la carga tributaria de los contribuyentes (ej., exenciones, créditos, rebajas, deducciones, tasas reducidas, etc.).
  3. El inciso 1° del artículo 3 en la parte que señala “puedan ser establecidas por las entidades territoriales” asume que las entidades territoriales tendrán potestad tributaria para establecer tasas y contribuciones especiales. Por lo tanto, esta parte de la norma deberá armonizarse con el capítulo relativo a las haciendas territoriales, en caso de aprobarse.
  4. Entendemos que los principios indicados en el inciso segundo de este artículo (límites a la potestad tributaria) no tendrán la misma intensidad con relación a cada uno de los tributos. En otras palabras, por ejemplo, en cuanto al principio de capacidad económica, creemos que existe margen para que el legislador pueda establecer algunos tributos que no consideren o consideren en menor medida este principio individualmente. Con todo, el legislador no podrá desconsiderarlo cuando corresponda su aplicación en alguna de sus manifestaciones.

 

Propuesta De Normas Constitucionales Tributarias

La fusión de los Tribunales Tributarios y Aduaneros con otros tribunales: una idea que se debería analizar con mayor detención

La Comisión de Sistema de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional de la Convención Constitucional aprobó la siguiente normativa que pretende fusionar los Tribunales Tributarios y Aduaneros (TTA) y otros tribunales en los Tribunales Administrativos que se crean:  Disposición Transitoria Tercera: Dentro del plazo de dos años desde la entrada en vigencia de esta Constitución, una ley fusionará los Tribunales Tributarios y Aduaneros, Juzgado de Cuentas de la Contraloría General de la República, Tribunal de Contratación Pública y Tribunal de Propiedad Industrial en los tribunales administrativos”.  La citada disposición transitoria regula la transitoriedad del siguiente artículo permanente, también aprobado por dicha Comisión:  Artículo 19: Tribunales administrativos. Los Tribunales Administrativos conocen y resuelven las acciones dirigidas en contra de la Administración del Estado o promovidas por ésta y de las demás materias que establezca la ley. Habrá al menos un Tribunal Administrativo en cada región del país, los que podrán funcionar en salas especializadas. Los asuntos de competencia de estos tribunales no podrán ser sometidos a arbitraje. La ley establecerá un procedimiento unificado, simple y expedito para conocer y resolver tales asuntos”. La Fundación de Estudios Sistémicos Tributarios (FESIT) ha analizado esta normativa y cree oportuno señalar lo siguiente: 

  1. Valoramos la creación de Tribunales Administrativos, ya que permitirá finalmente la existencia en nuestro país de tribunales para controlar más directamente la potestad reglamentaria, la legalidad de la Administración y el cumplimiento de los fines que justifican su existencia. 
  2. Sin embargo, más allá del legítimo principio de unidad de la función jurisdiccional, no se aprecian las razones para fusionar los TTA con otros tribunales en los Tribunales Administrativos, dado que resulta poco comprensible la eliminación de una jurisdicción especializada tributaria, cuya instalación hace algunos años atrás vino a satisfacer un anhelo compartido por la totalidad de los sectores y operadores jurídicos, incluso recomendada por organismos internacionales.
  3. Tampoco se aprecian razones para la eliminación de los TTA desde el punto de vista de su funcionamiento, ya que desde que están en vigor éstos han cumplido meritoriamente las funciones legalmente asignadas en diversos ámbitos del contencioso tributario. Sin duda que se pueden mejorar ciertos aspectos como lo es la subutilización en regiones, lo que podría solucionarse ampliando sus competencias a otras materias tributarias de carácter regional, municipal y de tesorería. Pero su perfeccionamiento es muy distinto a plantear derechamente como hace la referida normativa su eliminación mediante la fusión con otros tribunales en los Tribunales Administrativos. 
  4. El contencioso tributario, atendidas las propias características del Derecho Tributario (constante modificación de sus normas, deficiente técnica legislativa y complejidad de la materia) y de las relaciones que supone entre el Estado y los contribuyentes, justifica la existencia de una jurisdicción especial distinta de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción administrativa. 
  5. Otros países (la mayoría), con distintas fórmulas, han optado por establecer tribunales tributarios. En otras palabras, si bien hay algunos países (los menos), como Colombia, que entregan la competencia de las controversias tributarias a los tribunales contenciosos administrativos, un número importante de ordenamientos tributarios extranjeros, por las razones prácticas apuntadas en el apartado anterior, confían la competencia para resolver los asuntos relativos al contencioso tributario a órganos jurisdiccionales especializados y distintos al menos en parte de los tribunales administrativos. 

Por ejemplo, en el caso de Alemania, donde en primera instancia encontramos los Tribunales Tributarios o Financieros de los Länder, y en la instancia superior una Corte especializada (Corte Financiera Federal o BHF) distinta de la Corte Federal Contenciosa-Administrativa. En España, si bien la vía jurisdiccional para las controversias tributarias es la contenciosa-administrativa, se contempla una fase previa administrativa obligatoria ante los Tribunales Económicos Administrativos (tribunales especializados en materias tributarias). Por su parte Portugal, confía este tipo de asuntos a la jurisdicción administrativa y fiscal, compuesta por los tribunales tributarios (primera instancia), las secciones de lo contencioso tributario de los Tribunales Centrales Administrativos y la Sección Contenciosa Tributaria del Supremo Tribunal Administrativo. A los casos anteriores podríamos sumar Italia (Comisiones Tributarias), EUA (U.S. Tax Court), Argentina (Tribunal Fiscal de la Nación), Perú (Tribunal Fiscal), etc.       

  1. La fusión que se propone significaría la desaparición de los TTA y el surgimiento de Tribunales Administrativos que serán competentes de materias diversas (cuentas públicas, contratación pública, personal, propiedad industrial, sanciones administrativas, etc.), entre las cuales estarían las tributarias y aduaneras. El cúmulo de asuntos que se les atribuye a los Tribunales Administrativos impedirán hacer una auténtica y oportuna justicia tributaria, salvo que los TTA se incorporen al nuevo sistema de justicia, por el solo ministerio de la Constitución, como tribunales administrativos especiales o, bien, se conviertan obligatoriamente, manteniendo su actual estructura, en salas especializadas de los Tribunales Administrativos. En este caso, habría que precisar que la segunda instancia debiera ejercerse por la Corte de Apelaciones respectiva, cuestión que omite la iniciativa.
  2. Por lo demás, la normativa en cuestión es contradictoria, ya que la razón que se invoca para la fusión es la unificación de la actual justicia contenciosa administrativa. Sin embargo, se excluyen sin explicitar razones al Tribunal de la Libre Competencia y a los Tribunales Ambientales. La razón no explicitada no puede ser otra, precisamente, que la especialidad de estos contenciosos administrativos, lo cual es lógico y da cuenta de que el establecimiento de Tribunales Administrativos no es incompatible con la existencia de ciertos tribunales especiales. Pues bien, la misma razón por la cual se excepcionan los mencionados tribunales, debería llevar también a excluir de la fusión a los TTA.   Por otra parte, llama la atención que se incluya al Tribunal de la Propiedad Industrial en dicha fusión, considerando que su competencia no corresponde a conflictos con el Estado, sino que a controversias entre particulares.
  3. Por otra parte, creemos que la garantía constitucional de “pleno acceso a la justicia”, la cual ya se encuentra aprobada por el Pleno de la Convención, comprende también el derecho a poder acceder a tribunales especializados que efectivamente conozcan las materias que se discuten y que, en virtud de ello, puedan garantizar el derecho de los contribuyentes a que se interpreten las normas y la jurisprudencia administrativa tributaria conforme a derecho, lo que actualmente se cumple con la existencia de los TTA.

Hacemos – en consecuencia – un llamado a los convencionales a estudiar con mayor detención este proyecto de normas constitucionales. Apoyamos la creación de tribunales contencioso-administrativos, pero no creemos que estos se deban diseñar eliminando una jurisdicción especial, eficiente y que lleva más de doce años de jurisprudencia en nuestro país, como lo es la justicia tributaria y aduanera de primera instancia.

Propuesta De Normas Constitucionales Tributarias

Opinión respecto del proyecto de impuesto al patrimonio de determinadas personas naturales y de las indicaciones presentadas Boletín 13.555-07

No está en discusión que, producto de la pandemia por Covid-19, las arcas fiscales requieren de una contribución adicional, sin embargo, no es inocua la forma y ni el fondo de los instrumentos tributarios que se utilicen para ello.

Se debe analizar, optar e implementar en el corto, mediano y largo plazo, las medidas tributarias que sean lo menos perjudiciales para la economía y el empleo.

El actual proyecto que conoce la Comisión de Constitución Legislación Justicia y Reglamento de la Cámara de Diputados y Diputadas, será votado en particular el próximo día miércoles 14 de abril, tiene dos indicaciones;

  1. Una en que el hecho gravado es el Stock de patrimonio de un grupo de personas naturales, y
  2. Otra en que el hecho gravado es el flujo de utilidades de Mega

Ninguna de esas opciones puede descartarse a priori, pero cualquiera de ellas requiere de un análisis en profundidad, que no ha existido.

Ambas indicaciones carecen de la rigurosidad jurídica que un tema tan relevante impone, por lo que hacemos un llamado a legislar de una manera responsable, sobre todo en temas tan trascendentales.

La Fundación1 que representamos, está conformada por profesores de pre grado y de programas de Magister en Tributación de Universidades de todo el país, representantes del Colegio de Contadores de Chile, de IFA Chile AG, del Instituto Chileno de Derecho Tributario, y Magistrados de TTA, y lleva varios meses analizando el actual sistema tributario chileno, de manera de proponer un sistema integral, que dé respuesta adecuada a la necesidad de una mayor recaudación, de manera progresiva. Sin embargo, es urgente e indispensable que desde ya se combata la elusión y la evasión.

En estos meses hemos constatado que ésta no es una tarea sencilla, y que requiere estudiar más variables que la sola recaudación.

Nos parece que, enfrentados a la crisis actual, que es sanitaria, económica y de concentración económica, se quiere subir los impuestos, pero para ello, debemos mirar el sistema tributario en su conjunto, de manera de no descuidar el empleo y la reactivación económica.

Trabajar por una visión de Estado respecto del mejor régimen tributario para Chile, es un imperativo ético y normativo, por lo que debiera enfrentarse la búsqueda e implementación de un nuevo pacto democrático tributario, sin caer en proyectos apresurados, que tienen una deficiente estructura jurídica.

 

1 Fundación FESIT, en formación.

Opinión sobre propuesta de IVA con Tasa Diferenciada

De acuerdo con cifras sostenidas por años, la mayor parte de los ingresos tributarios del Estado provienen del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Efectivamente, según datos de la Dirección de Presupuestos, si en el año 2020 los ingresos tributarios sumaron en torno a US$ 41 mil millones, la mitad de ese total (49,4%) proviene del IVA[1]. A esto contribuye que se trata de una tasa uniforme (19% del valor del producto o servicio), por lo que es fácil de aplicar y fiscalizar.

Lo anterior, en un acuerdo muy transversal, permite concluir que el IVA, por su propia naturaleza, tiene un carácter regresivo, ya que todas las personas, independientemente de su nivel de ingresos pagan el mismo impuesto, lo que obviamente implica que a las personas de menores ingresos, que destinan el total de sus ingresos al consumo, este impuesto les afecta mayormente que a quienes pueden destinar parte de sus ingresos al consumo y el resto al ahorro o a la inversión.

Sorpresivamente, la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados aprobó una indicación[2]. de los diputados Jorge Alessandri y Gonzalo Fuenzalida, para reducir, entre 2021 y 2022, el IVA que se aplica a un conjunto de bienes y servicios. Según esta propuesta, el IVA se rebajaría a 10% para alimentos, combustibles, productos sanitarios, asistencia sanitaria y dental, servicios de estética y belleza integral, servicios y establecimientos deportivos, hotelería, servicios funerarios y flores, entre otros; mientras que quedaría en 4% para insumos básicos (harina, leche, huevos, queso, frutas, verduras y hortalizas, entre otros), libros, diarios y revistas, medicamentos, prótesis y servicios de teleasistencia y ayuda a domicilio.

Una medida como esta que – en principio – se ve como tremendamente positiva al rebajar la tasa a 10% y 4% en los casos señalados, no resulta eficaz y presenta varios problemas asociados.

En efecto, complejiza en forma importante el proceso de administración, declaración y pago, así como dificulta la fiscalización del mencionado impuesto.

Facilita la evasión tributaria, especialmente, cuando las categorías de productos son tan amplias y poco precisas, como lo son en este caso.

Es dudoso y de muy difícil control, si la reducción del impuesto se va a traducir en una rebaja del precio de dichos productos para el consumidor final.

Antes de concluir, estimamos necesario reiterar la mala calidad de la técnica legislativa y la falta de una adecuada redacción de la indicación que seguramente generará su eventual aplicación.

Para concluir, independientemente de la inconstitucionalidad de la indicación en comento, en cuanto se trata de una facultad exclusiva del Presidente de la Republica, creemos que un IVA diferenciado es una mala política para la redistribución de la riqueza, ya que no sólo podría favorecer a las clases más adineradas quienes, por ejemplo, pagarán menos impuestos en servicios de estética o en la compra de artículos de lujo, que podrían estar considerados en algunas de las categorías que plantea la indicación, sino que además, al reducir la recaudación fiscal y aumentar los costos de fiscalización, el Estado tendrá menos fondos para la implementación de políticas públicas que vayan directa y específicamente en ayuda de las personas más necesitadas de nuestro país, como podría ser la devolución directa a las personas de los quintiles de menores ingresos.


[1] https://www.dipres.gob.cl/598/articles-215735_Informe_PDF.pdf

[2] https://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?#