La Comisión de Sistema de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional de la Convención Constitucional aprobó la siguiente normativa que pretende fusionar los Tribunales Tributarios y Aduaneros (TTA) y otros tribunales en los Tribunales Administrativos que se crean:  “Disposición Transitoria Tercera: Dentro del plazo de dos años desde la entrada en vigencia de esta Constitución, una ley fusionará los Tribunales Tributarios y Aduaneros, Juzgado de Cuentas de la Contraloría General de la República, Tribunal de Contratación Pública y Tribunal de Propiedad Industrial en los tribunales administrativos”.  La citada disposición transitoria regula la transitoriedad del siguiente artículo permanente, también aprobado por dicha Comisión:  “Artículo 19: Tribunales administrativos. Los Tribunales Administrativos conocen y resuelven las acciones dirigidas en contra de la Administración del Estado o promovidas por ésta y de las demás materias que establezca la ley. Habrá al menos un Tribunal Administrativo en cada región del país, los que podrán funcionar en salas especializadas. Los asuntos de competencia de estos tribunales no podrán ser sometidos a arbitraje. La ley establecerá un procedimiento unificado, simple y expedito para conocer y resolver tales asuntos”. La Fundación de Estudios Sistémicos Tributarios (FESIT) ha analizado esta normativa y cree oportuno señalar lo siguiente: 

1. Valoramos la creación de Tribunales Administrativos, ya que permitirá finalmente la existencia en nuestro país de tribunales para controlar más directamente la potestad reglamentaria, la legalidad de la Administración y el cumplimiento de los fines que justifican su existencia. 
2. Sin embargo, más allá del legítimo principio de unidad de la función jurisdiccional, no se aprecian las razones para fusionar los TTA con otros tribunales en los Tribunales Administrativos, dado que resulta poco comprensible la eliminación de una jurisdicción especializada tributaria, cuya instalación hace algunos años atrás vino a satisfacer un anhelo compartido por la totalidad de los sectores y operadores jurídicos, incluso recomendada por organismos internacionales.
3. Tampoco se aprecian razones para la eliminación de los TTA desde el punto de vista de su funcionamiento, ya que desde que están en vigor éstos han cumplido meritoriamente las funciones legalmente asignadas en diversos ámbitos del contencioso tributario. Sin duda que se pueden mejorar ciertos aspectos como lo es la subutilización en regiones, lo que podría solucionarse ampliando sus competencias a otras materias tributarias de carácter regional, municipal y de tesorería. Pero su perfeccionamiento es muy distinto a plantear derechamente −como hace la referida normativa− su eliminación mediante la fusión con otros tribunales en los Tribunales Administrativos. 
4. El contencioso tributario, atendidas las propias características del Derecho Tributario (constante modificación de sus normas, deficiente técnica legislativa y complejidad de la materia) y de las relaciones que supone entre el Estado y los contribuyentes, justifica la existencia de una jurisdicción especial distinta de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción administrativa. 
5. Otros países (la mayoría), con distintas fórmulas, han optado por establecer tribunales tributarios. En otras palabras, si bien hay algunos países (los menos), como Colombia, que entregan la competencia de las controversias tributarias a los tribunales contenciosos administrativos, un número importante de ordenamientos tributarios extranjeros, por las razones prácticas apuntadas en el apartado anterior, confían la competencia para resolver los asuntos relativos al contencioso tributario a órganos jurisdiccionales especializados y distintos −al menos en parte− de los tribunales administrativos. 

Por ejemplo, en el caso de Alemania, donde en primera instancia encontramos los Tribunales Tributarios o Financieros de los Länder, y en la instancia superior una Corte especializada (Corte Financiera Federal o BHF) distinta de la Corte Federal Contenciosa-Administrativa. En España, si bien la vía jurisdiccional para las controversias tributarias es la contenciosa-administrativa, se contempla una fase previa administrativa obligatoria ante los Tribunales Económicos Administrativos (tribunales especializados en materias tributarias). Por su parte Portugal, confía este tipo de asuntos a la jurisdicción administrativa y fiscal, compuesta por los tribunales tributarios (primera instancia), las secciones de lo contencioso tributario de los Tribunales Centrales Administrativos y la Sección Contenciosa Tributaria del Supremo Tribunal Administrativo. A los casos anteriores podríamos sumar Italia (Comisiones Tributarias), EUA (U.S. Tax Court), Argentina (Tribunal Fiscal de la Nación), Perú (Tribunal Fiscal), etc.       

6. La fusión que se propone significaría la desaparición de los TTA y el surgimiento de Tribunales Administrativos que serán competentes de materias diversas (cuentas públicas, contratación pública, personal, propiedad industrial, sanciones administrativas, etc.), entre las cuales estarían las tributarias y aduaneras. El cúmulo de asuntos que se les atribuye a los Tribunales Administrativos impedirán hacer una auténtica y oportuna justicia tributaria, salvo que los TTA se incorporen al nuevo sistema de justicia, por el solo ministerio de la Constitución, como tribunales administrativos especiales o, bien, se conviertan obligatoriamente, manteniendo su actual estructura, en salas especializadas de los Tribunales Administrativos. En este caso, habría que precisar que la segunda instancia debiera ejercerse por la Corte de Apelaciones respectiva, cuestión que omite la iniciativa.
7. Por lo demás, la normativa en cuestión es contradictoria, ya que la razón que se invoca para la fusión es la unificación de la actual justicia contenciosa administrativa. Sin embargo, se excluyen sin explicitar razones al Tribunal de la Libre Competencia y a los Tribunales Ambientales. La razón no explicitada no puede ser otra, precisamente, que la especialidad de estos contenciosos administrativos, lo cual es lógico y da cuenta de que el establecimiento de Tribunales Administrativos no es incompatible con la existencia de ciertos tribunales especiales. Pues bien, la misma razón por la cual se excepcionan los mencionados tribunales, debería llevar también a excluir de la fusión a los TTA.   Por otra parte, llama la atención que se incluya al Tribunal de la Propiedad Industrial en dicha fusión, considerando que su competencia no corresponde a conflictos con el Estado, sino que a controversias entre particulares.
8. Por otra parte, creemos que la garantía constitucional de “pleno acceso a la justicia”, la cual ya se encuentra aprobada por el Pleno de la Convención, comprende también el derecho a poder acceder a tribunales especializados que efectivamente conozcan las materias que se discuten y que, en virtud de ello, puedan garantizar el derecho de los contribuyentes a que se interpreten las normas y la jurisprudencia administrativa tributaria conforme a derecho, lo que actualmente se cumple con la existencia de los TTA.

Hacemos – en consecuencia – un llamado a los convencionales a estudiar con mayor detención este proyecto de normas constitucionales. Apoyamos la creación de tribunales contencioso-administrativos, pero no creemos que estos se deban diseñar eliminando una jurisdicción especial, eficiente y que lleva más de doce años de jurisprudencia en nuestro país, como lo es la justicia tributaria y aduanera de primera instancia.